巷仔內／「總統到立院報告」是假議題　改回內閣制才符合憲政精神

國民黨總統參選人侯友宜與民眾黨總統參選人柯文哲日前都喊出，當選總統後願意到立法院國情報告，民進黨總統參選人賴清德則說，過去經驗顯示，總統到立法院報告，都會卡在「立委能不能質詢總統」的爭議上，最後不了了之。事實上，總統本來就可以受邀到立法院報告，只是朝野互信不足，對於細節沒有共識。甚至可以說，「總統到立法院國情報告」，根本是假議題，若朝野認為，總統確實該受民意監督，不如合作修憲，將總統制改回內閣制。

民選首長接受民意監督，天經地義。過去總統非民選時代，是由國民大會代表選出。《憲法增修條文》也曾明定，「國民大會集會時，得聽取總統國情報告」。至於行政院長，過去須有立法院同意，因此行政院必須向立法院負責，才有質詢的設計。但修憲之後，台灣的憲政制度變得四不像。

依現行規定，總統由民選產生，總統提名行政院長，行政院長卻已不需經立法院同意；一方面，總統具有全國最高民意基礎，但一方面，《憲法》卻又維持「行政院為國家最高行政機關」的規定，閣揆在名義上有全國最高行政權，必須接受立法院質詢監督，但行政院長是由總統提名，到底該向總統或立法院負責，權責不明。

近年幾次選舉結果也呈現，執政黨在地方選舉大敗，閣揆辭職負責，但總統卻不必請辭負責（只會請辭黨主席）的詭異現象。總統有權無責，決策不受監督，閣揆有責無權，立法院質詢問不出答案來。即使閣揆換人，但總統沒換、多數閣員也沒換，內閣改組只是換湯不換藥。多年來，不論在野黨是藍是綠，才會一直希望總統能到立法院，讓立委問個夠。

但在野黨想趁機「教訓」總統，執政黨想保護總統，雙方都各有立場，各自有各自的考量。總統報告後，立委提供建言，是否只能建議、不能發問？總統能回答嗎？總統要即問即答，或是綜合答覆？又或是總統沒有必要回答？那到立院國情報告的意義何在？這些細節，都沒有明文規定，也無憲政慣例，所以需要朝野協商，也難怪，歷年每次朝野協商走到這一步，就會卡關。

其實賴清德在2019年初卸任閣揆時，就曾指出台灣歷年憲改出現很大問題，他提出傾向內閣制的改革，讓立委兼任內閣部會首長，讓民意有效傳達，也能兼顧行政院及立法院的落差，提高施政效率。國民黨主席朱立倫當時也立即呼應，「內閣制」與他2014年主張相同，樂見賴的主張。

如今賴清德如願代表民進黨參選總統，面對外界呼籲，總統到立法院報告，卻以可能違憲為由婉拒，未免可惜。《憲法》規定若沒有道理，就該推動修憲，落實憲政精神。即使無法一步到位，改回內閣制，或是想維持總統直選，也應該成偏向內閣制的「雙首長制」，讓實際負責國家政策的人，面對民意的直接監督，也尊重國會的職權。否則，「總統到立法院國情報告」，永遠只是選舉的話題，再經過20年也不可能實現。