《國土計畫法》於2016年公告施行，該法內容規定涉及到國土規劃，其前身為《國土綜合發展計畫法》，該法公告施行後有6年計畫期程，包含2018年完成公告「全國國土計畫」、2020年完成「各直轄市、縣（市）國土計畫」，以及2022年完成「國土功能分區圖」等。在《國土計畫法》尚未通過之前，過去土地使用之主要依據（或者說散見）《都市計畫法》、《區域計畫法》，以及《國家公園法》之相關規定。2016年《國土計畫法》通過之後，特別是對於《都市計畫法》，以及《區域計畫法》，將具有一定約束力，例如《區域計畫法》之「開發許可」過去所引起之爭議，將受到拘束以降低爭議。在《都市計畫法》將遏止地方政府動輒以都市更新與公共建設利益之名義，隨意變更土地使用之目的等。
首先，《國土計畫法》第1條：「為因應氣候變遷，確保國土安全，保育自然環境與人文資產，促進資源與產業合理配置，強化國土整合管理機制，並復育環境敏感與國土破壞地區，追求國家永續發展，特制定本法。」該條為立法主旨，提供國土空間規劃與法源依據。故國土規劃攸關於國家對於整體土地運用之規劃，包含土地資源之利用與永續發展等。換言之，《國土計畫法》是「國家空間綜合計畫」之體系，為我國國土規劃最高位之法律。
再者，依據《國土計畫法》第3條第1項之定義：「一、國土計畫：指針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用之空間發展計畫。」前述定義，針對管轄區域之陸域及海域永續發展為主，兼顧國土保育計畫。第3條第2項之定義：「全國國土計畫：指以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫。」前述定義，針對全國國土為範圍之國土計畫。又依據第4條第1項之定義：「中央主管機關應辦理下列事項：一、全國國土計畫之擬訂、公告、變更及實施。二、對直轄市、縣（市）政府推動國土計畫之核定及監督。三、國土功能分區劃設順序、劃設原則之規劃。四、使用許可制度及全國性土地使用管制之擬定。五、國土保育地區或海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之核定。六、其他全國性國土計畫之策劃及督導。」依據該條之主管機關為內政部，內政部有負責督導各級主管機關，包含地方政府推動國土計畫之核定及監督等。
其次，《國土計畫法》有幾個主要原則：1、「劃設」原則，例如第20條提到之將國土依功能分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區，以及城鄉發展地區。2、「使用」原則，例如第21條土地使用原則，讓各級主管機關在擬定國土計畫分區時，有使用原則可以參考。相對於《區域計畫法》之規定，皆由地方政府各自負責計畫。但《國土計畫法》等於替地方政府提出相關使用原則，讓地方政府有法可依。在相關特色方面，例如第24條之「使用許可」制度取代「開發許可」。又例如，該法第11條與36條，對於原住民族土地及海域具有影響者，應該邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理等。
必須注意的是與《行政區劃程序法草案》之整體考量方面，內政部草案第5條規定：「行政區域有下列情形之一者，除縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應依地方制度法之規定辦理外，得依本法規定辦理行政區劃：一、配合政府層級或組織變更。二、因行政管轄之需要。三、配合國土發展。四、因地理環境變遷。五、因政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。」進一步而言，《國土計畫法》與《行政區劃程序法草案》之間，會不會發生假借國土規劃之名進行政治計算（包含行政區域、選區劃分、地理環境，以及人口分布等）之實，例如美國曾發生「傑利蠑螈」（Gerrymander）區劃為例，以人為操縱劃分不公平之選區邊界，讓投票結果有利於執政黨。過去台灣亦有幾個例子，新北市板橋區在2005年之板橋市長選區劃分，依照板橋戶政事務所之建議應該採取南北向切分區，東側選區泛藍、泛綠形成等分之勢。但最終結果，選區劃分採東西向切，使得兩選區成為泛藍較多局面，泛藍主導選區優勢。針對2020年立法委員選區劃分，當時擔任臺南市黨部主委謝龍介批評民進黨政府打破原台南縣市界，並將原有國民黨票源優勢之東區拆分編進2個選區，破壞選區完整性，以有利於民進黨選舉優勢。最近的例子則是新竹市市長林智堅提出竹竹併，把苗栗縣排除，讓竹竹升格為直轄市（甚至傳言新竹市市長林智堅曾向苗栗縣縣長提議，把苗栗縣拆開給新竹跟台中）。這樣的考量絕對不只是單純《地方制度法》的問題，亦涉及到《行政區劃程序法草案》之關係。這樣的政治思維模式，會不會滲透至《國土計畫法》之操作？我認為政黨政治就是一小撮人的利益，因為過去都有以政治思維劃分執政黨有利的區劃經驗。對於台灣政治人物而言，永遠以政治思維計算大於行政原則之運作。故國土規劃與地方政府土地使用之議題，與相關法律之競合關係，其爭議與衝突也正開始蔓延中。
●作者：張筵儀／中華大學行政管理學系主任、國立中正大學政治學博士
●本文為作者評論意見，不代表《NOWnews今日新聞》立場
●《今日廣場》歡迎來稿或參與討論，請附真實姓名及聯絡電話，文章歡迎寄至：opinion@nownews.com
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再者，依據《國土計畫法》第3條第1項之定義：「一、國土計畫：指針對我國管轄之陸域及海域，為達成國土永續發展，所訂定引導國土資源保育及利用之空間發展計畫。」前述定義，針對管轄區域之陸域及海域永續發展為主，兼顧國土保育計畫。第3條第2項之定義：「全國國土計畫：指以全國國土為範圍，所訂定目標性、政策性及整體性之國土計畫。」前述定義，針對全國國土為範圍之國土計畫。又依據第4條第1項之定義：「中央主管機關應辦理下列事項：一、全國國土計畫之擬訂、公告、變更及實施。二、對直轄市、縣（市）政府推動國土計畫之核定及監督。三、國土功能分區劃設順序、劃設原則之規劃。四、使用許可制度及全國性土地使用管制之擬定。五、國土保育地區或海洋資源地區之使用許可、許可變更及廢止之核定。六、其他全國性國土計畫之策劃及督導。」依據該條之主管機關為內政部，內政部有負責督導各級主管機關，包含地方政府推動國土計畫之核定及監督等。
其次，《國土計畫法》有幾個主要原則：1、「劃設」原則，例如第20條提到之將國土依功能分為國土保育地區、海洋資源地區、農業發展地區，以及城鄉發展地區。2、「使用」原則，例如第21條土地使用原則，讓各級主管機關在擬定國土計畫分區時，有使用原則可以參考。相對於《區域計畫法》之規定，皆由地方政府各自負責計畫。但《國土計畫法》等於替地方政府提出相關使用原則，讓地方政府有法可依。在相關特色方面，例如第24條之「使用許可」制度取代「開發許可」。又例如，該法第11條與36條，對於原住民族土地及海域具有影響者，應該邀請原住民族部落參與計畫之擬定、執行與管理等。
必須注意的是與《行政區劃程序法草案》之整體考量方面，內政部草案第5條規定：「行政區域有下列情形之一者，除縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應依地方制度法之規定辦理外，得依本法規定辦理行政區劃：一、配合政府層級或組織變更。二、因行政管轄之需要。三、配合國土發展。四、因地理環境變遷。五、因政治、經濟、社會、文化或其他特殊情勢變更。」進一步而言，《國土計畫法》與《行政區劃程序法草案》之間，會不會發生假借國土規劃之名進行政治計算（包含行政區域、選區劃分、地理環境，以及人口分布等）之實，例如美國曾發生「傑利蠑螈」（Gerrymander）區劃為例，以人為操縱劃分不公平之選區邊界，讓投票結果有利於執政黨。過去台灣亦有幾個例子，新北市板橋區在2005年之板橋市長選區劃分，依照板橋戶政事務所之建議應該採取南北向切分區，東側選區泛藍、泛綠形成等分之勢。但最終結果，選區劃分採東西向切，使得兩選區成為泛藍較多局面，泛藍主導選區優勢。針對2020年立法委員選區劃分，當時擔任臺南市黨部主委謝龍介批評民進黨政府打破原台南縣市界，並將原有國民黨票源優勢之東區拆分編進2個選區，破壞選區完整性，以有利於民進黨選舉優勢。最近的例子則是新竹市市長林智堅提出竹竹併，把苗栗縣排除，讓竹竹升格為直轄市（甚至傳言新竹市市長林智堅曾向苗栗縣縣長提議，把苗栗縣拆開給新竹跟台中）。這樣的考量絕對不只是單純《地方制度法》的問題，亦涉及到《行政區劃程序法草案》之關係。這樣的政治思維模式，會不會滲透至《國土計畫法》之操作？我認為政黨政治就是一小撮人的利益，因為過去都有以政治思維劃分執政黨有利的區劃經驗。對於台灣政治人物而言，永遠以政治思維計算大於行政原則之運作。故國土規劃與地方政府土地使用之議題，與相關法律之競合關係，其爭議與衝突也正開始蔓延中。
●作者：張筵儀／中華大學行政管理學系主任、國立中正大學政治學博士
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