國民黨團擬推不在籍投票,卻傳出因黨團尚無共識,總召傅崑萁拍板暫緩推動。民進黨團總召柯建銘昨天更指不在籍投票違憲,要國民黨別做「違憲的兵馬俑」。但全球已經有115國實施不在籍投票,為何在絕大多數國家都不違憲,而到台灣就違憲了嗎?
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柯建銘說的違憲分別是《憲法》第129條「本憲法所規定之各種選舉,除本憲法別有規定外,以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之」,以及《憲法增修條文》第2條「總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之…在國外之中華民國自由地區人民返國選舉權,以法律定之。」
柯建銘沒有清楚說不在籍投票違反「普通、平等、直接、無記名」的哪一項,但不在籍投票顯然不會違反「平等」和「無記名」的原則,要說違反「普通」也有點牽強,唯一比較可能的是有無違背「直接」投票。但所謂的直接投票是相對於「間接投票」(像美國選舉人團),選民的投票並不直接產生當選人,除非是「代理投票」,否則也不至於有違背直接投票的問題。
至於《憲法增修條文》的規定則有比較大的解釋空間,可以直覺的解釋為「只能返國投票」,但也可以解釋該規定並未排除「不返國者的選舉權」。而即便從前者的角度,該條文也僅能規範總統、副總統選舉,不能及於立委或其他層次的選舉。柯建銘若要說,總統選舉在境外投票「違憲」,或許有一定的道理,但若要說「不在籍投票」都違憲,則顯然不是事實。
根據立法院法制局的報告,不在籍投票可以分為:通訊投票、轉移投票、特設投票所投票、代理投票、事先投票、電子投票、投票卡投票、境外投票等8種。其中特設投票所投票是針對軍隊、監獄、醫院等無法放假而影響投票權者,投票卡投票則投票權人在獲得投票卡後,可以選擇要用何種方式投票,基本上只是方便計票的措施,其餘6種望文生義,大概都可以知道是怎麼回事。
目前台灣對於選務人員已經有轉移投票的制度,行政院院會2月22日通過的《全國性公民投票不在籍投票法》草案也採轉移投票,至於其他的選舉、其他的不在籍投票方式,民進黨政府似乎沒有採用的打算。
目前最受法界詬病的,是未被褫奪公權的受刑人卻被剝奪投票的權力,去年曾有受刑人聲請定暫時處分狀態,要求在監所內設投票所,但大法官會議最終決定不受理,沒有做出合憲或違憲的解釋。但法界主流意見都認為,現行制度剝奪受刑人和留營軍人的投票權,確實違背柯建銘所舉《憲法》第129條的「平等」原則。
目前採取不在籍投票的國家,多半都不會只有其中一種,根據法制局的報告,美國有6種、日本有5種、韓國有3種,菲律賓、馬來西亞、印尼等國也都有不在籍投票的制度。
選舉要兼顧公民的投票權跟選舉的公平性,理論上不在籍投票採取的種類越多,公民的選舉權就越能極大化,但選舉的爭議和公平性的質疑也就會越多。世界有這麼多國家採行不在籍投票,所以不在籍投票對台灣不應該是「要不要」的問題,而是要多少、如何在公民權和選舉的公平性上取得平衡,在不影響選舉公平性與人民信心的情況下,就應該儘可能的擴大不在籍投票的範圍。
從行政院的草案來看,顯然是認為轉移投票可行,只是因為選務的理由,所以希望限定在公投,排除公職的選舉。但實際上無論是哪一種不在籍投票,整個選務工作都必需要大幅提前,所增加的選務成本也必然選小於不做的整體社會成本。
目前全球採取電子投票的國家並不多,而在資安疑慮越來越高的情況下,電子投票可能也無法讓民眾安心,目前朝野也幾乎沒有看到這樣的主張。而通訊投票在總統以外的選舉雖然並無違憲的問題,但只要選票用寄送的,即便僅限定在「境內」,必然也會出現選票外流等等的衍生問題,影響民眾對選舉公平的信心,不必要在此時一步到位。
但特設投票所投票、轉移投票、事先投票都是選民親自將選票投入票箱,與目前國人投票的習慣相同,也不會產生對選舉公平性的疑慮,實在沒有不能做的道理。無論是事先投票或轉移投票,都必須要選民更早去關注、參與選舉,對民主其實有正面的意義,且多少能降低社會因選舉而產生的對立,既然政院都同意在公投進行轉移投票,其實大可以三者一起做。目前政院僅願意在公投進行不在籍投票,其實是對選民參與的恐懼,但越是這樣的心態,就越會失去民心、越可能失去政權。
●作者:單厚之/資深媒體人
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