約博／E政策網創辦人
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蔡英文總統公開宣稱憲政改革將是下階段政府最重要的改革議題，也指出18歲公民權與廢除考監等朝野共識較高的議題，將會是優先處理的修憲議題。在目前超高修憲門檻前提下，此舉誠為務實之做法。然對於最重要的總統職權定位問題，乃至人權清單與選舉制度問題之修憲議題，能否畢其功於一役，於本屆立委任期內完成則為本文關注之重點所在。
本文提出改良式兩階段修憲進程之主張，即在第一階段除了處理前述優先議題外，也必須處理降低修憲門檻以及人民修憲提案權等兩項程序性修憲議題，以之奠定下階段修憲可行性之前提條件。然後各以2022及2024選舉搭配兩次修憲之人民複決共同舉辦之。筆者相信，這樣的主張乃是可以畢其功於一役，讓蔡英文政府可以在連任任期中順利完成台灣的憲政改造工程，為其改革政績畫下完美的休止符。
修憲兩大主軸
憲法為一個國家之根本大法，憲法所規定的兩大主軸為人權與政府體制。台灣自詡以人權立國，對於人權議題之重視自不在話下。而民主憲政運作之重心恆在於憲政體制之設計與運作是否得宜，其核心指導原則為權力之分立與制衡。以此原則來檢視目前我國之憲政體制，可以發現主要存在總統定位與政府體制等兩大問題。前者為「總統制」VS.「內閣制」問題，後者為「三權分立」VS. 「五權分立」之問題。其他較為次要的問題包含：18歲公民權與憲法人權專章等人權議題，以及選舉制度問題，乃至降低修憲門檻以及公民之修憲提案權等屬於修憲上程序性之議題。
民主、自由與人權，一向是民進黨政府自栩為最重要的政治價值及施政之依據，也是台灣與國際社會接軌的主要戰略價值所在。對於以改革自居的民進黨政府，蔡總統多次在公開場合宣示，接下來憲政改革將成為政府改革之主旋律。而立法院新會期也於日前正式成立的修憲委員會，展現政府對於憲政改革的決心。除了小英總統所提出的優先議題外，吾人認為仍有許多修憲議題都很重要，為了能夠畢其功於一役，在此任期內完成此改革大業，筆者認為，採取兩階段循序漸進的憲改進程，應該是合理可以被接受的務實作法。
朝野之修憲主張
首先，也是最重要的憲政改革課題，就是追求權責相符的憲政體制，而當中的重中之重首推總統與行政及立法三權間之定位問題；其次才是三權分立與是否廢除考監兩院的問題。其他包括憲法人權專章之修改，以及公民權下修18歲的議題等。此外，關於修憲之程序性議題，例如公民之修憲提案權以及選舉制度之修改問題，也都在相關公聽會中有所涉獵。
目前在立法院修憲委員會中執政的民進黨宣稱將優先討論的議題，主要為18歲公民權下修以及廢除考、監兩院。其他諸如人權議題與調低修憲門檻，乃至國民黨所提出的有關總統職權之檢討，乃至選舉制度之檢討等議題，倘若在沒有得到最大黨支持情況下，在現行高修憲門檻之現實下，肯定沒有通過的可能性。蔡英文總統曾經宣示過，此次修憲將優先討論18歲公民權下修以及廢除考、監兩院之議題。然而，在人權議題設立專章、總統職權定位、選舉制度調整、降低修憲門檻，乃至人民之修憲提案權等議題，也都是極為重要的修憲議題，是否有可能列入此次修憲之進程中，進而達成實質修憲之目標，則為本文希望能嘗試提供己見之用意。以下筆者嘗試提出一個改良式的兩階段修憲之提議供相關權責機關參酌。
改良式兩階段修憲進程
可以將修憲時程定為一機關兩階段修憲之時程。第一階段為2022地方選舉前，以朝野較具共識的公民權下修案與廢除考監兩院為主議題，另外加上調降修憲門檻與公民修憲提案權。以此四案作為第一階段之修憲主軸。前兩項為關於人權與政府體制之實質性議題，後兩者則為關於修憲程序之程序性議題。後兩者程序性議題乃為第二階段之修憲得以順利進行加以鋪路。在時程上，第一階段將人民複決搭配2022年地方性選舉一同舉行。第二階段修憲之人民複決案，則趕在2024年搭配總統立委選舉一同舉行。第二階段修憲案可以將議題鎖定在選舉制度、憲法人權專章、乃至最重要的總統職權之定位等主軸上。
這種改良式兩階段修憲進程之主張，其主要特點為由簡入繁，先從朝野政黨較無爭議的議題著手，輔之以降低修憲門檻至三分之二，以及賦予公民修憲提案權等兩項程序性修憲議題。此兩項程序性修憲議題乃為第二階段之修憲進程得以順利進行做預備。因為修憲門檻降低，第二階段修憲就可以針對朝野爭議性較大的議題來討論，進而凝聚共識。此外，公民的修憲提案權也可以彌補代議政治分贓或忽略基層民意之缺失，且經由公民提案的修憲議題，在後續的公民複決階段其通過的機率也會更高。
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