最近因為蔡英文總統提名陳菊出任監察院長引發爭議，向來只有綠營支持廢除監察、考試兩院，連一向支持「五權憲法」的國民黨立院黨團，也因此轉向支持廢除考監兩院。五權憲法當初是怎麼設計出來的？三權分立一定最好嗎？其實在美國三權分立下，也曾出現過遭人詬病的「肉桶政治」。
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首先來看國父孫中山先生獨創的五權憲法。五權憲法，也即五院制，這個理論被中國國民黨採納，但崇尚美國政體的民進黨卻大有意見。五權憲法與三權分立最大不同，在於政府的行政權、立法權、司法權之外，還有中華民國獨具的考試權和監察權。
▲國父孫中山先生。(圖/國父紀念館提供) 為何孫中山會把監察權、考試權分別提升位階至「院級」？根據民國10年（1921年）3月20日，孫中山演講《五權憲法》當時的說法，外界解讀，是因為中國向來有濃重的「家族、族人」特色，甚至「買官」流弊，若是一人得道，可能「雞犬升天」，若不提升考試權和監察權，當某政權得勢後，可能滿朝大小職位都會換上「同族人、自己人、樁腳」，執事也可能基於親疏遠近關係出現偏差，又成為「家天下」。
孫中山當年曾提到「單靠有錢，來當議員或官吏，那麼將來的成績，便不問可知了」，連美國哥倫比亞大學教授喜斯羅（James Hervey Hyslop）也認為美國「三權」不夠完備。當時最著名「濫用私人」的例子，是美國第七任總統安德魯·傑克遜 ( Andrew Jackson )，他當選總統後，大量撤換聯邦政府官員，取而代之是自己的支持者與友人，被稱為「傑克遜民主的分贓」。
什麼是「傑克遜民主的分贓」？
▲即使三權分立，美國也曾出現「肉桶政治」。(圖/pixabay) 1829年3月，民主黨的第一位美國總統安德魯·傑克遜就職後，隨即撤換大量共和黨的聯邦政府官員，代之以自己的支持者與友人，被後人稱為「分贓制度」（spoils system），即是「勝利者擁有戰利品」、「贏者全拿」，套用國內說法，應該是「只問顏色」不問是非。當時總統安德魯·傑克遜認為，這是獎賞所屬派系，並鼓勵更多人加入政治，有助於「民主」，這也是最早「民粹主義」的雛形。
「分贓制度」在美國重建時期被稱為美國政治最腐敗的時期，直到1883年才被《彭德爾頓法案（Pendleton Civil Service Reform Act）》終結，這項法案首次確認了美國聯邦政府的人事管理原則，即「競爭考試、職務常任、政治中立」，並法制化，成為美國文官制度的基本原則，不再「雞犬升天」。
孫中山當年認為，立法機關 (立法院) 擁有監察權，會出現「國會專制」的流弊。孫中山曾指出「英國並不是行三權政治，實際是『一權政治』。英國政治制度是國會獨裁，行議會政治，就是政黨政治，以黨治國」、「比方美國糾察權歸議院掌握，往往擅用此權，挾制行政機關，使他 (行政機關) 不得不俯首聽命，因此常常成為議院專制；除非有雄才大略的總統，如林肯、麥堅尼、羅斯福等，才能達到行政獨立之目的」。
以上是孫中山為何把監察權、考試權兩者分離出來、獨立行使的原因，而成為五權分立，是當年世界獨創的體制。憲法在民國36年（1947年）頒布後，一府五院成為中華民國政府的最高層級機關，並持續迄今。
其實美國「三權分立」一直到現代，依舊出現議員權力過大，導致難以制衡的「肉桶政治」案例。曾經擔任美國參議院少數黨領袖的西維吉尼亞州聯邦參議員勃德（Robert Byrd），被美國公認為「最會造福家鄉」的國會議員。他在任時，不斷把中央預算轉到東部的西維吉尼亞，包括在該州設立聯邦調查局的電腦指紋檔案處、海關、邊界警力的訓練中心，最離譜的是在內陸的西維吉尼亞州，竟然成立了海巡署的國家海洋中心。
舉凡西維吉尼亞州的重大聯邦經費與建設，大都和勃德脫不了關係，這也是他被封為美國「肉桶之王」的主因。雖然勃德是美國許多監督政府的公民團體一致譴責對象，但是他對家鄉的「另類貢獻」，卻被西維吉尼亞州人所感念。
美國另一個具有爭議的「肉桶政治」案例，是阿拉斯加州一座「沒有目的地的橋」（a bridge to nowhere），當時的聯邦參議員史蒂文斯（Ted Stevens），運用他的影響力取得近 4 億美元的聯邦政府撥款，要替該州興建東南部一座小島葛拉維納，連接凱契坎市的橋梁，讓島上原先靠渡輪為交通工具的「50名居民」和觀光客進出較為方便。葛拉維納島上的渡輪，其實每30分鐘就有一班，夏天旅遊旺季時，更是每15分鐘開航，早已足堪使用，「沒有目的地的橋」在當時引起爭議，直到史蒂文斯輸掉選舉後，這座 4 億美元的橋才壽終正寢，不再興建。
最近台灣因為蔡英文總統提名陳菊出任監察院長，引發國民黨質疑「濫用私人」、「用人都是親疏遠近的黨派之分」，而非真正推薦賢達，因而跟進提出廢除監察院和考試院，把「考試」納入行政院，「監察」轉入立法院，讓「五院變三院」。回顧孫中山在百年之前曾指出「三權分立」的潛藏弊病，與美國也曾出現「肉桶政治」的案例，癥結在「五院」或「三院」，還是用人或提名出現問題，以及能否根治弊端，避免「家天下」、「黨天下」，或黨派掌握監察大權，可能值得繼續深究。
▲監察院。(圖/記者陳弘志攝) 我是廣告 請繼續往下閱讀
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